五卅运动后，列强为缓和中国反帝废约运动带来的巨大压力，根据华盛顿会议决议召集调查治外法权委员会，但无意立即放弃在华治外法权。在各自母国授意下，外国委员虽不得不承认中国法律和司法改革的成绩，但着力渲染其不足而避谈治外法权弊端，并提出取消治外法权的各项苛刻条件。王宠惠等中国官员努力扩大委员会调查范围，成功设立在华终审法院等可能强化治外法权制度的方案。《调查治外法权委员会报告书》是在美日等国报告草案基础上形成、服务于列强固守特权目标的文件。所谓法权调查的最终结果在委员会集会前已大致确定，中国人民的合理愿望没有正真获得满足，废除治外法权的外交斗争进入新阶段。在中国领导下，中国人民最终成功清除帝国主义在华各项特权。

  1926年在北京召集的调查治外法权委员会（英文通常写作Extraterritoriality Commission或Commission of

  territoriality in China，下文简称“委员会”），是近代中国废除列强在华治外法权的一次重要尝试。因现存中文档案中并无多少与委员会工作直接相关的内容，且委员会多数讨论处于秘密状态，报刊史料亦没办法提供更多细节，中国学界对委员会的研究比较缺乏，长期仅限于利用《调查治外法权委员会报告书》（下文简称《报告书》）对委员会进行简要介绍评价。英、日学界由于学术关注点转移，亦长期忽视委员会。21世纪以来，杨天宏、李启成、张丽等从外交史、法律史角度对委员会展开研究，但在委员会延期召集原因、内部工作情形、《报告书》形成过程及内容分析等方面均留下继续探讨的空间。本文主要利用美国国家档案馆藏调查治外法权委员会档案，结合英、日两国外交档案及王宠惠助手余绍宋日记，以委员会工作流程和《报告书》起草过程为线索，展现中国与列强之间的多次交锋，进而探讨委员会和《报告书》在近代中国反帝废约、维护国家主权斗争史上的位置和作用。

  委员会成立及行使职权的法律依据，是1921年12月10日华盛顿会议通过的《关于取消在华领事裁判权之议决案》（下文简称“华会议决案”）。该议决案规定美国、比利时、英国、法国、意大利、日本、荷兰及葡萄牙8国应在华盛顿会议闭幕3个月内各派一名代表组成委员会，“考察现在中国领事裁判权之实在情形及中国之法律并其司法制度及司法行政”，将考察情形及委员会“认为可以改良中国现在司法制度情形，并能够在一定程度上帮助中国政府关于编订法律及改良司法之各种建议，使各国可以逐渐或立时放弃其领事裁判权者”报告各国政府。中国在追加决议案中表示，拟派代表列席该委员会，并愿协助其完成工作。

  受北京政府主动提议展期召集、美国未及时联络相关国家及临城劫车案、金法郎案等影响，直到五卅运动后，在中国反帝废约运动压力下，列强才不得不因应中国修约诉求，于1925年9月4日照复北京政府，同意落实华会议决案，召集关税特别会议与调查治外法权委员会。10月下旬，美国政府通知北京政府，英国、比利时、荷兰、意大利、西班牙、葡萄牙、丹麦、瑞典、秘鲁、日本、法国、美国12国均同意于12月18日在北京召集委员会。

  各国在会议开幕前，大体确定参会人员名单。根据华会议决案，各国参加委员会的人员应是法律专家，北京政府亦“深盼各国所派委员均系法律专家，俾便易于解决一切”。但美国无意“向各国提议，令其委派谁何”，解释美国是通过派遣律师参加，暗示各国应派遣律师等法律专家参会。北京政府外交次长曾宗鉴在会晤挪威驻华公使米赛勒（Johan Michelet）时，虽声称“对于他项人选亦无反对之表示”，但亦明示“中国政府之意甚希望各国派司法专家充任，以收驾轻就熟之效”。最后，参与委员会的各国人员并非都是法律专家，不少人是外交或领事官员。具体名单如下：

  英国：委员、英国驻上海高等法院法官特纳（Skinner Turner），副委员康斯定（C

  法国：委员、法属印度支那法官屠僧（Toussaint），副委员、领事博德斯（Marcel Baudez）。

  日本：委员、特命全权大使日置益，副委员、外务省通商局长佐分利贞男，秘书包括公使馆一等书记官重光葵、公使馆二等书记官泽田廉三、外务省事务官守屋和郎及盐崎观三、司法省参事官三宅正太郎等。

  de Bianchi），然多由使馆参赞费南德斯（Luis Esteves Fernandes）代为出席。

  瑞典：委员、驻华使馆参赞雷尧武德（Carl Leyonhufvud）。

  秘鲁：委员、驻日本横滨总领事伯伦提斯（Stuardo Pretice），但一直未参加委员会的工作，亦未在《报告书》上签字。

  中国：全权代表王宠惠，副代表、法权讨论委员会委员长张耀曾，代理委员郑天锡，顾问石志泉、林行规，秘书刁敏谦、梁敬、张煜全、向哲浚等。

  王宠惠是被北京政府正式任命的全权代表，除日置益外，司注恩等外国委员则无此类授权，只有调查、研究、建议权，无法与中国直接谈判废除治外法权事宜。外国委员中，美、英、法三国委员均为法律专家，英、法委员均为法官。委员会主要由美、英、日、法四国委员控制，其他几个国家委员较少发挥作用。英国驻华公使麻克类（R

  不幸的是，这么多在华拥有治外法权的国家，竟然没有对调查表现出多少兴趣，为此任命的委员会成员——一些甚至是公使馆秘书——很少了解此事的重要性。除这些绅士不是法律专家外，他们时间已完全被使馆日常工作和关税特别会议占用，这些工作在调查治外法权委员会开议之前就已开始，而且至少名义上，在委员会调查期间一直继续。

  麻克类还批评欧洲小国没有给予主要列强多少“支持”，并抱怨米赛勒不称职：“米赛勒除了参加一些会议，没有参加当地考验查证及报告的起草，还告诉特纳爵士，他不能承担危及其建立的本国对华友好关系的风险，因此对中国政府反感或不能接受的、对中国司法制度的建议或批评，他不能签名。”

  美国委员司注恩是柯立芝（Calvin Coolidge）总统及凯洛格（Frank Billings Kellogg）国务卿的好友，同时担任关税特别会议的美国代表，被寄予厚望。但他被颜惠庆视作“一名‘行动诡秘’的政客”，麻克类批评他“对（会议）进展的缓慢及停顿感到不耐烦。他的疲惫及失望情绪影响其对委员会的态度，忘记华盛顿会议一致认为完成委员会的调查及报告在大多数情况下要一年……他主要关心自己要尽早离开”。司注恩否认以治外法权为中心的不平等条约体系是造成近代中国落后混乱的根源，认为不平等条约是“鼓动家用来激起中国人民，使其陷于批评的狂热和不稳定状态的一些政治口号”。

  委员会并未如期于1925年12月18日开幕，而是延至1926年1月12日。学界通常袭用1925年12月16日外交团致外交部照会及《报告书》的说法，认为战乱导致交通中断，部分委员无法及时入京。这固然属实，如特纳于1925年12月13日自上海出发，受海上天气影响，18日才抵达天津；又因京津铁路交通中断，直到12月30日才离津赴京。因此，外交团首席公使、荷兰公使欧登科（W

  Oudendijk）要求延期举行开幕式，中方只能接受。但交通中断只是委员会推迟开幕的次要原因，更重要的原因是中外在委员会主席人选上存在分歧，实质则是中外对即将举行的会议性质存在不同认知，甚至影响双方对会议的称呼，中文文献中，委员会会议通常被简称为“法权会议”，《报告书》亦相应被称作《法权会议报告书》。“会议”与“委员会”之差异，不仅限于文字，更在于性质及权力，即1926年1月12日至9月16日召开的是专门工作委员会性质的“调查治外法权委员会”会议，还是如华盛顿会议那样具有国际会议性质的“法权会议”，其通过的《报告书》对相关国家有没有约束力。

  外交团以华会议决案为依据，认为在委员会正式成立后，中国才能派员参加。因北京政府坚决反对，外交团才同意中国派员列席开幕式。列强不认为此次会议是国际会议，中国也不是东道主国，坚持“此次会议，为一种调查之方式，且发动为美国”，反对中方人员出任委员会主席，支持由美国委员司注恩任主席。外交部又要求王宠惠出任名誉主席，特纳还是不同意。经米赛勒提议，外交团及各国委员决定由中国司法总长担任名誉主席。在日本斡旋下，中外就开幕式流程达成一致：王宠惠主持开幕式，中国司法总长马君武致欢迎词，日置益致答谢词，屠僧提名马君武任名誉主席，日置益提名司注恩任主席，毕安祺提议由中、英官员担任秘书长。1月12日，委员会在居仁堂举行开幕式。熟悉此中情形的余绍宋感慨，“今日上午十一时调查法权委员会在居仁堂开成立会……其间周折甚多，几费唇舌始得开会”。

  列强反对中方人员担任委员会主席，正体现他们对委员会性质的认识，即委员会并非在中国举行的国际会议，各国委员亦非全权代表，无权代表本国政府作出关于治外法权的任何决定。北京政府此前亦认可此事，故无论是请求推迟或召集委员会，均与美国政府联络，请其负责主持。受五卅运动影响，北京政府改变方针，在与美国政府商讨委员会召集日期时，表达扩大委员会权限的意愿，“委员会权限不仅限于报告、建议，并将实行废止之办法加以决定”。1925年11月9日，驻美公使施肇基向美国国务卿凯洛格再次提出委员会权限问题，凯洛格仅表示委员会有权讨论中国的任何提议，然后委员们可一致向各国或分别向本国政府报告。美国拒绝扩大委员会权限后，北京政府又试图在委员会结束后，再组织解决法权问题的专门国际会议，“至现在之法权调查委员会，并非国际会议，谓之为将来国际会议之预备会可也”。但列强均不同意将委员会扩权为国际会议，所以在开幕式后决定，“为强调本会只是委员会而非（国际）会议的事实，明天以后委员会所有的进展不会对媒体公开，最终报告也不会在此地公布，而是送回国内，供各国自行判断”。司注恩在主持会议时很注意会议性质问题，指出关税特别会议是在中国召开的国际会议，所以费用由中国承担；而委员会是负责调查的委员会，与关税特别会议性质不同，委员会秘书处的支出应由各国均摊。

  当时社会各界清楚委员会无权直接处理治外法权问题。如法权自主协进会将委员会视作“各国联合之观光团体，应根本否认其为撤废领事裁判权之前提，倘有妨碍撤废领事裁判权之行为，当拒绝其调查”，要求北京政府在两个月内召集撤废治外法权的国际会议，如列强拒绝，应直接宣布废除治外法权。

  在民众压力下，北京政府再次展开外交努力。1926年1月26日、30日，外交部两次训令施肇基，要求游说美国同意并向各国提出将委员会“扩充范围，即同时议定撤废办法”，劝告各国“于调查期内或将竣事时，畀各委员以决议全权或加派全权，俾本会有切实结果，不致以建议空言了事”。但美国政府明确拒绝，坚持委员会先完成报告书，然后中外再讨论修约问题。北京政府还与在京的列强外交官及外国委员联络，希望得到他们支持，亦未如愿。美国驻华公使马慕瑞（John Van Antwerp MacMurray）及司注恩等均坚持委员会只有调查建议的权力，强烈反对在委员会完成报告前扩大会议权限，更反对修改在华治外法权相关条约，认为中国要求实属“荒谬”。

  中国扩大委员会权限的努力以失败告终，委员会权限仍限于华盛顿会议决议的调查与建议权。委员会的工作亦围绕调查中国法律与司法、建议如何渐进撤废治外法权展开。

  北京政府一方面谋划将委员会改组为国际会议，另一方面退而求其次，力争扩大委员会调查范围。1926年1月16日调查法权筹备委员会参议开会，众人主张扩大调查范围。前述1月26日给施肇基的电报中，北京政府提及扩大调查范围问题。在1月30日电报中，外交部明确指示，“至扩充范围，查华府原议，本不限于领事裁判权，所有关于治外法权各项均在研究之列”。王宠惠也要求外交部提供华洋诉讼案件及会审公廨、洋务公所等机构的资料。2月26日，北京政府训令施肇基向美国提出委员会的调查范围问题，认为除领事裁判权，还应包括“现在治外法权之惯例及其滥用，并逾越领事裁判权外人之特殊地位等”。对此，凯洛格在会见施肇基时未明确答复，而要求司注恩提供意见，并倾向于委员会应调查治外法权实践的各方面情形。马慕瑞和司注恩的意见是，应在华会议决案范围内，最大限度地开展调查；由于一些委员只同意严格遵照华会议决案做出详细的调查，他们建议在中国委员提出该问题前，避免主动触及治外法权的其他情况。马慕瑞在2月26日会晤外交总长王正廷时，表示美国赞成进行尽可能广泛的调查，但扩大委员会调查范围，涉及租界、会审公廨及税收等问题，故在征求各国委员意见前，不能给予准确答复。美国国务院远东司司长约翰逊（Nelson T

  Johnson）则表示，各国应同意中国提出调查治外法权的“种种习惯及滥用”，建议中国向委员会提出该问题。

  在向美国提议扩大委员会调查范围的同时，调查法权筹备委员会也开始研究列强除领事裁判权之外的在华治外法权。2月初，余绍宋在日记中连续记载“入委员会研究各租界地成案”，“下午入委员会，研究租界外各处外人治理权问题”等情况。在调查法权筹备委员会研究基础上，3月6日，王宠惠会晤日方人员时，提出扩大调查范围问题，并指出中国人认识中的治外法权包括：（1）领事裁判权；（2）与领事裁判权不直接相关，但基于条约而产生的特殊权利，如外国人不缴纳市政税、印花税，日本在“满铁”附属地对中国人行使警察权，等等；（3）没有条约依据的对治外法权的滥用，例如巴西滥发国籍证书给中国人，法国将无治外法权国的侨民登记为被保护人，上海租界会审公廨对德国等无治外法权国侨民为被告的案件施行管辖等。王宠惠表示，由于民众压力，北京政府处境艰难，希望列强同情并考虑中国要求。3月8日，美、英、法、日、荷5国委员会商，除法国未表示意见、日本有所保留外，均赞成扩大调查范围。

  3月9日，王宠惠与余绍宋、郑天锡等人研究确定“领事裁判权以外之法权问题提案纲目”。3月16日，调查法权筹备委员会“商扩充法权范围报告稿”。3月23日委员会第10次会议，王宠惠向委员会提出《对于在中国治外法权现在实行状况之意见书》，开篇指出根据华会议决案，委员会负责“调查在中国治外法权现在之实行状况”，而中方的立场是：

  “在中国治外法权现在之实行状况”，其范围较“领事裁判权”为宽，实际上受治外法权之支配者，远出“领事裁判权”范围之外。盖照公认之国际公法惯例，应受中国法律支配之事，今不受中国法律支配而受治外法权之支配者甚多，此种现象或由于条约之规定，或由于条约条文牵强之解释，甚者，或丝毫无条约之根据。其原因虽不同，而有损于中国自主权则一也。

  中方将侵犯属地管辖权者均视作治外法权，要求除“在华外人由外国官吏用外国法律审判”的领事裁判权外，委员会还应调查“中国政治上、法权上、行政上自由行动之现有各种限制”，认为治外法权共有如下八类。

  （2）华人与享受领事裁判权之外人案件之审判。此条涉及观审与会审问题，北京政府只承认部分国家根据条约有观审权，不承认会审的合法性。

  （3）享受领事裁判权之外人与下列两种外人案件之审判：①无领事裁判权之外人；②与中国无条约关系之国之外人。以享有领事裁判权的外侨为原告、以与中国有条约关系但无领事裁判权国的侨民为被告的案件，北京政府拒绝承认原告国领事的观审权；以与中国无条约关系国家的侨民为被告的案件，如发生在上海租界，通常由会审公廨审理，外国领事陪审，中国表示反对；至于列强将这些外侨作为本国被保护人进行的审判，中国同样不能承认。

  （4）会审公廨。指上海及厦门等地的会审公廨，“在法律上为中国之法庭，实际上已变为外国法庭矣”。

  （5）外人房屋及船舶内庇护权。根据条约，如果中国人犯法逃往外国人的房屋或船只，中国须先通知屋主或船主国领事，甚至提交逃犯犯罪证据，才能要求屋主或船主交出逃犯，与国际法上有关庇护的原则不一致。

  （6）给予外国国籍证书于中国人。外国领事向中国人发放国籍证书，接受中国船只或公司注册，使他们能够逃避中国法律管辖。

  （7）外人免税。外国人曲解条约，拒绝向中国政府交税，在租界及铁路附属地内部分华人也“取巧免税”，导致中国财政收入受损。

  （8）特别区域：①租界；②租借地；③北京使馆界；④铁路附属地。租界主权属于中国，却不受中国法律支配，特别是租界行政权及警察权掌握在外国人手中，损害中国行政之完整；部分租界的会审公廨损害中国的司法尊严及职权；承租国将租借地视作本国领土，设立法庭，管辖境内所有人；列强还曾以租借地为战场，中国连中立都难以维持；使馆界由各使馆派员管理，征收赋税、修筑道路桥梁、设置警察，中国人不能自由通过，几乎成为外国领土；日本在“满铁”附属地行使行政权，并设有军警。

  王宠惠声明，“将来研究中如发见有上列各项以外之有关问题，随时提出”，指出这一些状况“不啻于一独立国之主权中发生无数独立国之主权”，严重侵犯中国主权；以国际法中的情势变迁原则为由，要求根本改革中外不平等关系。

  3月25日，英、美、日、法、意、荷等6国委员在司注恩寓所讨论王宠惠的意见书。特纳执行英国政府指示，“鉴于任命书和指示的秘密条款，我很清楚英王陛下政府欢迎对调查范围作一广义解释，不希望我们局限于对华会议决案的狭义或者技术性解释”，因外国租界与治外法权紧密相连，主张将其列入调查范围，但并未坚持，而是更重视与其他列强保持一致。而法、荷委员反对第（7）、（8）项，法国尤其强烈反对将第（8）项列入调查范围。日本虽不愿改变“满铁”附属地现状，但在众人皆反对调查第（8）项情况下，日置益只是泛泛地表示赞同英国意见，应对中国的要求持宽厚态度。经讨论，6国委员决定将第（8）项排除在调查范围以外。3月26日，法国委员提出意见书，以华会议决案为由，反对把与行政及外交相关的第（5）—（8）项列入调查范围，英、美委员则赞同把第（5）—（7）项纳入调查范围。

  对此，4月28日，王宠惠又向委员会提出《对于治外法权现在实行状况之补充意见书》。针对委员会拒绝讨论第（5）—（8）项的理由，即属于政治外交性质而非司法性质，王宠惠强调委员会要讨论的治外法权，“就其性质而论，本兼涉政治与法律，实难强为分别，若专就一方面研究之而不顾及别的方面，其结果必致多数与治外法权有关之问题，依然不能解决”，建议既然《报告书》没有束缚各国的效力，委员会应对有关问题进行公正研究，以利于中外关系改善。他还提请委员会研究“外人在通商口岸以外之营业及居住”即内地杂居权问题。但是外国委员仍坚持特别区域不在调查范围内，对其他几项问题的意见亦不一致，因而决定将中方意见书和补充意见书转交给各国政府，就此搁置该议题。

  有学者认为，“意见书被各国代表部分采纳，已经使北洋政府朝着撤废治外法权方向走出了有价值的重要一步”，对北京政府要求扩大委员会调查范围的举动评价较高。此成果的取得，固然是北京政府外交努力的结果，但也是因其提议恰与列强的既定政策有一定吻合之处，故能获得部分同意。如英国的政策是，虽然委员会主要职责是调查中国司法，给出废除治外法权前中国应履行的条件，但“英王陛下政府不希望委员会的工作局限于此；华会议决案条款也不证明有理由作这样的限制”，委员会应注意现行治外法权制度的弊端，并对怎么样改进提出建议。英国政府在给特纳的详细指示中更明白准确地提出，委员会的调查范围应包括：与中国司法行政相关的问题；治外法权对中国法院行使管辖权施加限制，从而直接或间接侵害中国主权的诸问题。英国政府预料到中方会要求调查不直接与司法相关，“在中国人看来构成冤情的某些事情”，为缓和中国人的反帝反英情绪，指示特纳灵活应对。但对调查租界及租借地的要求，“最好是顶住中国人要求委员会调查此类情况的压力，除非这样做会拖延上海原则上已达成一致的变革”。至于中国人或中国人土地在领事馆注册、中国船只悬挂外国国旗及内地传教士等问题，委员会应该接受中方的调查要求。当然，委员会同意调查的前提是中国主动提出，假如没有，则乐于“视而不见”、“保持沉默”。如因中国未要求调查中国人在领事馆注册土地所有权及内河航行等问题，委员会调查就不涉及这样一些问题。连最迫切地需要缓和中国反帝废约情绪的英国都是如此态度，其他几个国家自然不会轻易满足中国诉求。不应高估北京政府外交努力的效果。

  委员会仅明确承认领事裁判权属于应调查和讨论的内容，另仅简单提及两种对治外法权的滥用，首先是外国人不遵守中国法规以及外国领事对中国人的不当保护，其次是外人对上海公共租界会审公廨的控制，委员会虽承认后者无条约依据，但以中外正在就此进行交涉为由，“毋庸详细研究其现行组织及诉讼程序”。上述做法正为掩盖外国在华治外法权制度的弊端，尽可能维护保留既有特权。而他们对中国法律与司法极尽严苛的调查，与之形成鲜明而讽刺的对比。

  为便于调查中国法律，中国委员为委员会提供中国法律的各文字译本。1926年1月14日，王宠惠提供中国法律的英文及法文本，在15日的第3次会议上，又提供中文资料以免可能的翻译错误造成影响。委员会从1月26日第4次会议开始，审查中国法律：1月26日，审查刑法及刑事诉讼法；2月5日，审查《商标法》《公司条例》等商事法律和法规；2月19日，审查民法及民事诉讼法、《法律适用条例》；2月26日，审查民法、民事诉讼法、《国籍法》和《矿业条例》等；3月5日，审查民事诉讼法、《著作权法》等。

  委员会审查中国法律的基本流程是，在每次会议结束前确定下一次会议要审查的法律，各国委员可事先将自己的意见交给王宠惠，以便其准备解答，或在会议中直接提出，由王宠惠解答，如其需要查阅资料则留待下一次会议答复，或提出书面答复。外国委员中虽有法律专家，但短期内实难非常仔细地审查中国法律。会议中发言的多是美、英、法、日等国委员，因为他们或任命专门委员，或能得到在中国政府任职的本国人士帮助。王宠惠所作答复有些由余绍宋等人准备，如余绍宋1月25日日记记载：“外国委员提出关于刑事法问题甚多，与同人分任解答，至夜分始了。法国所提出问题较深奥，此必非委员仓卒间所能发见者，疑为修订法律馆顾问法人爱司加拉所代拟，爱氏受我国重聘而不忠于我国，平日著书丑诋我国不遗余力，真可恨也。”

  审查过程中，各国委员对中国法律的批评不多，主要是提出疑问，且多和大陆法系与英美法系的差别有关。以1月26日第4次会议对中国刑法及刑事诉讼法的审查为例，王宠惠于1月22日向委员会提交关于《暂行新刑律》《第二次刑法修正案》的解释，主要介绍《暂行新刑律》制定实施的背景，解释第一次修正案主要是修订刑罚范围，1918年王宠惠主持完成第二次修正案后，对刑事责任的规定更准确，明确区分故意伤害与过失伤害、正当防卫，还对刑期、上诉等作修正。特纳对中国刑法与英美法律中关于刑事侦查的区别发表意见；安格林指出中国刑罚与荷兰的区别，表示对法案基本满意；日置益及高福曼认为该法律令人满意；司注恩称赞修正案虽与英美法律不同，且有些瑕疵，但总体值得肯定；其他委员虽提出一些问题，但亦对修正案表示基本满意。会后，对屠僧提出的部分刑罚过重等问题，王宠惠作出书面答复，指出不同国家存在同罪不同罚是正常现象，对一些具体刑罚作出说明。2月26日，委员会第7次会议审查《国籍法》，特纳指出该法基于血统主义，与英国的出生地主义相冲突，双重国籍问题是中英矛盾的重要方面，但非委员会所能处理，需要中英两国政府协商解决。荷兰及葡萄牙委员亦表达相同意见。王宠惠指出中国国籍法虽不准中国人擅自放弃中国国籍，但不禁止其获得外国国籍，中国的规定与日本、德国类似，故双重国籍问题是需要国际协议解决。

  委员会对中国法律最严厉的批评，出自2月26日第7次会议上对《法》的审查。特纳、司注恩等均批评中国地方军事长官频繁非法实施，导致民众无所适从。

  各国委员对中国法律虽有所批评，但总体满意，主要是由于民国时期中国法律基本是对外国法律的复制和移植。但是委员会对上述法律是否合乎宪法始终存在疑问，司注恩几次提到此问题，可能是受到其助手雅克博的影响。雅克博是上海会审公廨的陪审法官，他在给司注恩的文件中强调：

  严格地讲，中国法律及临时政府本身的存在都没有一点法律基础。现行法律是以大总统令或政府各部命令的形式公布的，他们公认的1912年《临时约法》并未规定可以此种方式制定法律。

  也就是说，雅克博实际否认了中国已颁各种法令的合法性。此外，司注恩等人怀疑法律执行情况。因此在开始做司法调查之前，外国委员就已达成“不建议立即放弃治外法权”的默契：

  我们已完成对这些印刷精美的法律的审查，这些法律没有一部被国会通过，只有一部分由总统公布。如果这些法律有纸面以外的基础，有能执行法律的法院，以及强制其被遵守的政府，我想它们能保护我国公民的权利。但是在此地目前的状况下，我相信除了中国以外的委员意见是一致的，各国不可能同意立刻废除治外法权，这样做对中国也是不合适的……当然，我们在完成工作之前没有表达任何类似观点，也不会得出最终结论。

  司注恩等人对中国法律的批评，集中于不符合宪法的制定颁布方式及执行情况，表明他们不认为法律本身存在多大问题，但他们也不会因此建议放弃治外法权。

  在1926年1月26日的第4次会议上，特纳首先提议尽快确定考察行程，委员会决定先对北京司法机关进行考察。2月1日，王宠惠、张耀曾等陪同各国委员参观京师第一及第二监狱、大理院、高等审判厅、高等检察厅、地方审判厅、地方检察厅。各国委员对参观结果表示满意。

  2月5日，日、英、法、荷等4国委员与中国委员组成考察分委员会，由特纳担任主席，确定考察行程。他们规划为期两个月至两个半月的行程，考察厦门、福州、广州、汕头、宁波、天津、太原、汉口、长沙、宜昌、重庆、芜湖、九江、南京、上海、青岛、张家口、奉天（今沈阳）、吉林、长春、哈尔滨。由于交通问题以及广东、湖南拒绝接待，行程安排多次变动，部分委员甚至认为在列强承认的中央政府与各省就考察事宜作出令人满意的必要安排前，不应进行考察。其间，王宠惠为能赴广东考察致函孙科，介绍委员会工作，称赞广东在人的努力下，“一跃为我国之模范省，钦佩良深”，还请人面述相关事宜，但未能如愿考察广东。

  5月10日，由特纳、屠僧、雅克博、守屋和郎等人组成的委员会旅行团启程，考察武汉、九江、南昌、苏州、南京、上海、杭州、青岛、奉天、哈尔滨、吉林、天津等地的中国司法机关及上海公共租界会审公廨、法租界会审公廨、美国在华法院及其附属监狱、看守所。对审判厅、检察厅的考察方法是，向厅长询问有关法院组织、审判及其他旅行团认为有关的问题，由厅长进行回答并提供相关卷宗，然后旅行团到法庭旁听案件审理，到书记厅等处翻阅不动产登记等卷宗。对监狱与看守所的考察方法基本相同，除参观牢房外，还与犯人直接接触。

  如在武汉期间，众人考察湖北省第一监狱、高等审判厅及检察厅、武昌等地地方审判厅及检察厅，并旁听庭审，守屋和郎注意到地方审判厅看守所的卫生状况不佳。5月15日，众人考察汉口地方审判厅、地方检察厅（卫生及建筑情况都未引起不满），还考察英、法的领事法庭及洋务会审公所，旁听洋务会审公所的庭审，守屋和郎认为洋务会审公所附设看守所卫生条件不好。当时中国监狱状况较差，北京政府提前装点门面，考察团成员亦有所察觉。如在九江、南昌考察时，守屋和郎注意到看守所的条件不如武汉，但看守所在押人员的床铺及衣服过新，推测日常管理可能非常松懈。在九江，特纳向郑天锡提出想考察县知事兼理司法的衙门及监狱，被郑天锡拒绝，令外国委员不满。

  新式法院之审判，似于当事人……予以陈述全案之机会；法官与检察官似具有智识与经验……所参观之法院，其组织与实用之程序甚有统系，似与委员会在北京审查之法令相符；法院卷宗之保管，似甚妥善，但欠相当保护之设备……法院之建筑与设备均属满意，且间有特别足称者……最近之新式监狱用以监禁外人，不能谓为不合也。

  旅行团报告书的内容和观点对中国较为有利。不过郑天锡不同意外国委员对未能参观县知事衙门及警察审判机关等表示遗憾的意见，因此签字时仅表示“大致同意”。

  旅行的结果对中国相当有利。我和某些其他委员没想到在中国有充足、大量、令人满意的法院建筑和办公室……我们也没想到中国在监狱建筑方面所取得的进步……近年来对中国的失败和错误有太多批评，以至于人们忽略了她在司法行政领域取得进步的实际作为。

  特纳深信一切不是中国制造的骗局与阴谋，“从我们所见的人以及他们愿意回答我们的问题等情况判断”，“中国准备向我们展示她的新式法院和新式监狱，以使我们形成自己的有关看法”。他承认列强之前对中国司法的批评并不客观，中国的司法取得超出列强预料的进步，但是上述对中国有利的调查的最终结果，未能使各国委员在《报告书》中建议放弃治外法权。

  在调查中国法律与司法外，委员会的工作重点是起草《报告书》。由于委员会不是国际会议，参与人员不是各国全权代表，通过的文件对各国亦不具约束力，《报告书》不是具有法律上的约束力的国际法文件或条约。

  在完成对中国法律的审查，等待去京外进行司法考察期间，委员会已开始考虑怎么起草《报告书》。4月16日，司注恩与各委员讨论是否放弃考察，直接准备《报告书》。在给美国国务院的报告中，他写道，“我相信，我们从中国各地的我国领事那里获取的完整报告，提供了一些地区的准确信息，就像我们已考察了那里。我们能很好地进行报告的准备工作”。

  司注恩所说的美国驻华各领事报告，当指1925年10月，美国国务院远东司印制、供司注恩参考的《中国司法行政与在华治外法权法院》一书。该书包含1923—1925年美国驻厦门、安东（今丹东）、广州、长沙、芝罘（今烟台）、福州、汉口、哈尔滨、奉天、南京、上海、汕头、天津、青岛、云南府（今昆明）等地领事提交的近40份报告。报告是根据美国国务院致驻华公使馆的第344号指令（1923年3月2日）及第508号指令（1923年11月21日）提交的，两份指令要求各地领事馆向公使馆提交能准确反映中国司法及在华外国法院状况的详细报告。第344号指令要求有关中国法院的报告应包括：实行的法律类别，法官才能、训练及品行，司法腐败情况，司法系统不受政府其他部门干扰情况，法院内职员的资格能力，监狱情形，对被告及证人严刑逼供的情形，对债务人及证人的监禁，法律从业人士状况、发展及效率，任命法官方法、法官薪水及司法财政，中国法院对无治外法权国外侨的处理及这类案件适用的法律，中国法院对俄侨的处理及适用俄国法律情况等内容；有关外国在华法院的报告应包括：领事法庭在辖区内的运行，领事法庭法官的能力，上诉制度，监狱设施，滥用治外法权特别是向中国人及无治外法权国侨民提供保护的情形，各国法律制度及诉讼程序歧异导致的不公平，领事执行保护侨民职能与其司法职权的冲突及困难，中国人是否实践“观审权”，中国舆论对外国在华法院判决的评论及对治外法权的意见，等等。因委员会延期召集，第508号指令要求各地领事持续提交相关报告。虽然委员会即将开会，但美国最乐于听取和参考的是本国驻华各领事的意见。

  Davis）的报告为例，可以大体了解美国驻华领事对中国司法状况的评价以及对放弃治外法权的观点。该报告以臆测性极强的文字详细的介绍了中国的司法行政，且评价负面。中国法律不完善导致法律适用混乱，给法官相当大的裁决空间，任何观点都能找到似是而非的法律依据。新式法院司法人员缺乏能力经验，数量也不够，大多数接受外国训练的司法人员主要在日本学习，法官审判时待价而沽，品德不佳，甚至还不如旧式官员，但缺乏受贿的实际证据。新式司法系统理论上是独立的，实际上不敢忤逆军阀及其他有力人士的意志，在县知事兼理司法制度下，司法根本不享有独立地位，司法独立观念对中国人而言还相当陌生，法院内职员的情形同样不容乐观。除模范监狱外，南京领事区的其他监狱及看守所状况类似于欧洲中世纪。新式法院没有严刑逼供，一些旧式审判机关仍然采用对被告严刑逼供的方法，没有听说如此对待证人的事例，但很可能也存在，即便是新式法院也会对被告施压，因判决需要被告口供，所以猜测在重大案件中仍会秘密采用严刑逼供的方法。拘押债务人的情况虽不常见，但“大量存在”。南京领事区的法律从业人员数量很少，主要在有新式法院的城市，律师需要到司法部登记，社会影响不大。法官任命权名义上掌握在总统手中，但军阀实际上控制辖区内法官的任命权。地方的司法经费主要是依靠自筹。中国法院与西方司法理念不符的原则及习惯有：监禁债务人、不保障犯人保释权、没有交叉询问证据环节、疑罪从有、检察制度不规范等。大部分中国人不尊重法院，商会经常不顾当事人意愿介入商业纠纷。尽管理论上享有宗教自由，但中国基督徒在法庭上受歧视的现象依然存在。受金钱影响，案件审判可能无限期拖延。南京领事区没有无治外法权国侨民及俄侨受中国法院审判的案例。在过去数年间，美国陪审员未参加混合案件的审判。

  该报告简单涉及外国法院，但基本是避重就轻，称在南京领事区设有领事法庭的国家有英、日、美，三国领事法庭法官都由其国政府任命。美国领事馆没有设置监狱。滥用治外法权的情况主要在上海，南京领事区不存在。理论上存在因法律制度差异导致的不公，但南京领事区内不存在。南京领事馆审理的诉讼数量少，也不重要，领事并未感到区分司法职权与保护职能之间的困难。中国从未在南京领事区行使观审权。南京领事区外国领事审判的公正性未受质疑。该报告不顾中国反帝废约运动高涨的现实，宣称只有极少数人要求废除治外法权，99%以上的中国人既不知道治外法权，也对法权问题毫无兴趣，污蔑主张废除治外法权的人是为自己利益“煽动仇外情绪”，贬称此现状各国都有，不值得大惊小怪。

  其他国家也以各种方式对中国司法行政等做出详细的调查。如1922年9月，日本政府为筹备参与委员会，派员对中国司法做出详细的调查。调查项目包括：司法行政、司法人员、案件审判、监狱设施、警察、县知事兼理司法的情况，《华洋诉讼办法》实施情况，格外的注意日本法律、司法、警察制度对中国的影响，留日出身司法人员的势力及对日本的感情，司法人员掌握日语及日本法律知识的程度，等等。日本调查人员在东北地区、北京、天津、青岛、上海、汉口、厦门等地进行为期7个月的实地考察，搜集相当丰富的资料，结论是即便要放弃治外法权，也应保留哈尔滨、济南、青岛等地的治外法权。此前，日本驻华公使小幡酉吉邀请大审院判事岩田一郎对奉天、哈尔滨、长春、汉口、上海、天津等地的审判厅、检察厅及监狱进行一个多月的调查。岩田调查认为中国司法有所进步，但存在受到行政及军事官员干涉、警察制度不完善、司法经费不足、司法人员中饱私囊等现象，距离废除治外法权的标准尚远。英国虽未组织专门调查，但英国各地领事定期给驻华使馆及外交部的报告中，均包含有关中国司法状况的详细报告。

  由于有前期基础，故在京外司法考察进行前，委员会虽未正式讨论《报告书》，但通过私下交流，司注恩等已大体确定《报告书》的核心观点：由于中国缺少中央政府、军阀混战及干政、司法不独立、司法经费短缺、法律颁布及废止手续不合法，列强不能立即放弃治外法权，并形成基本的建议腹案。

  在法律审查基础上，至4月12日，委员会关于中国法律的《报告书》草案已经出炉，共5章，第1章是刑法及刑事诉讼法，第2章是民法及民事诉讼法，第3章是司法制度相关法律，第4章是监狱及犯人相关法律，第5章为宪法，既介绍民国现行法律，亦指明尚未颁布实施的重要法律。

  美方草案绪言第1段首先叙述委员会缘起，与《报告书》正式文本基本一致。第2段指明《报告书》共5部分，分别是：治外法权在中国实行之现状，中国之法律制度，中国之司法制度，中国施行法律之情形，建议。第3段为未定稿，注明还需要补充会议举行的次数、讨论主题、旅行考察及困难等。

  美方草案正文第1编“治外法权在中国实行之现状”，1—3段对“本国法院”（national courts）、“混合法院”（mixed courts）、“治外法权法院”（extraterritorial courts）等概念进行定义；4—7段概述治外法权之沿革（与《报告书》正本相比，缺少关于日本在华治外法权历史的叙述），指出当时有15个国家在华享有治外法权（正本则是16个，不过草案列举的与中国订有关于治外法权条约的国家则与正本一致，推测应是笔误）；8—19段从本国法院及混合法院两方面叙述治外法权制度概况，根据条约有关华洋混合案件解决方法的规定，将各国在华治外法权分为3类；20—29段从侵犯中国主权、法律适用歧异、法院覆盖范围有限、语言困难、领事法庭法官能力不够及偏见、华人入籍与保护、外侨无法在中国内地贸易与居住、缺乏在华终审法院等8个方面叙述反对治外法权的意见。附录一为规定治外法权的条约条款，附录二为英、美、日、法等12国分别提交的关于其在华治外法权制度的文件。

  第2编为“中国之法律制度”，1—18段叙述中国的政治和政府状况；19—48段从1912年《中华民国临时约法》、1914年《中华民国约法》、1923年《中华民国宪法》、1923年后宪法的地位、宪法与国会的对应情况、宪法与中国法律的关系等6个方面讨论中国的宪法；49—129段叙述已在中国法院生效的法律，其中第1节为简要评论，第2节介绍《暂行新刑律》《治罪法》《违警罚法》《刑事诉讼条例》《陆军刑事条例》《海军刑事条例》《法》等刑事法律及诉讼法律，第3节介绍特别法令、习惯、法律原则及大理院判例等民事法律及诉讼法律，第4节介绍有关监狱及犯人的各种法律；130—142段讨论民法、破产法、海事法等11部尚未公布实施的法律。

  第3编为“中国之司法制度”，1—2段为简要评论；3—36段介绍有关司法组织的各种法律；37—46段介绍司法官考试及任用的法律；47—55段介绍司法官之官等官俸；56—60段介绍司法官惩戒法律；61—66段介绍司法档案及法院内部运作相关法律；67—75段介绍律师制度；76—80段介绍诉讼费用制度。

  第4编为“中国施行法律之情形”，共10段，简要指出军人控制及干涉司法、新式法院数量及经训练之法官人数过少、县知事兼理司法令人难以接受、监狱及看守所较为糟糕、财政支持之缺乏等状况。

  美方草案最后的“建议”共3部分，后文将详述之。草案被提交给驻华公使马慕瑞和参赞裴克（Willys Ruggles Peck）审核。裴克指出瑞士的治外法权是由最惠国条款而派生的，与其他几个国家享有治外法权的依据不同；纠正部分文字、事实描述错误；并对其中一些问题做补充阐述，如就中国是不是真的存在符合宪法的政府问题，介绍颜惠庆摄政内阁成立背景。

  日本草案也分为3编。第1编为“治外法权在中国实行之现状”，着重介绍日本在华治外法权制度，其中第1章为“日本之领事裁判权”；第2章为“华洋混合诉讼案件之程序”；第3章为“混合法庭的组织与程序”；第4章为“日本领事裁判权中司法互助实行之现状”；第5章为“在华领事裁判权制度之意见”。第2编为“中国之法律与司法制度”，其中第1章为“法律”，从法律编纂、实施中的法律两方面介绍中国法律；第2章为“司法制度”，从司法系统、司法官员与律师、程序、司法管理与司法警察、监狱、对无治外法权国侨民的管辖等方面阐述中国司法制度；第3章为“中国施行法律情形之意见”，从法律、司法系统、司法官员及律师、诉讼程序等8个方面评论中国法律及司法实践。第3编为“建议”，第1章为“改善中国施行法律情形的合理措施”；第2章为“列强须采纳的废弃治外法权的合理措施”。

  此外，法国也提供一份十分简略的报告书草案，内容有：华盛顿会议的相关决议；关于在华治外法权的主要评论；在华治外法权的真实的情况；中国法律、司法机构、司法行政及其他基本状况；相关建议。

  9月16日最终通过的《报告书》前两编基本是美、日两国草案的综合，如关于列强在华治外法权“沿革之概略”的1、2、4段出自美国草案，第3段关于日本在华治外法权历史的叙述出自日本草案；附录一“享治外法权各国之名称及条约内有关系之条文表”出自美国草案，附录四“中国新式法院地点及法官员缺一览表”出自日本草案，只有数据存在一些差异。

  委员会完成考察后，于6月22日举行第20次会议，决定组织《报告书》起草分委员会（下文简称“分委员会”），成员包括英、美、日、法、荷等5国委员及顾问，特纳任分委员会主席，具体工作多由英国副委员康斯定负责。6月23日，分委员会开始工作，至9月16日共举行60余次会议，先后起草《报告书》的前言、中国法律、中国司法部门的组织、监狱制度、司法制度实行情况等部分。

  在分委员会成立前，《报告书》中有关外国在华法院的部分，实际上已大体完成。在1月26日的第4次会议上，日置益以可能没办法详细调查各国在华领事法庭为由，提议各国自行提交有关其国在华法院情况的报告，得到委员会认可。2月5日，在第5次会议上，特纳提交《英国在华行使司法管辖权的备忘录》，内容正是《报告书》附录中有关英国在华法院说明书的部分。其他几个国家也相继提交关于本国在华法院的报告，其内容与《报告书》涉及这些国家治外法权制度时的表述完全一致。也就是说，在描述和评价外国在华法院问题上，各国既是“运动员”，也是“裁判员”，完全是自查自纠、自说自话。

  6月23日，分委员会第1次会议决定，以日本报告为基础，完成《报告书》，如某委员对某条有不同意见时可表示异议，少数意见可记于报告末尾并附签名。此时，日本已完成《报告书》的调查及建议部分，外务省指示将建议部分作局部修改：一是撤废原则，立即全部撤废是不合适的；二是过渡期的保障部分，允许外国律师及翻译出庭。最终《报告书》正本以日本和美国草案为基础综合而成。第4编“建议”更经历较长时间的准备与磋商，至最后阶段才完成。

  8月，分委员会基本完成《报告书》，因王宠惠前往北戴河避暑，各国委员“多不在京，无从结束”。《报告书》内容存在的错误或误会，“经我国代表王宠惠博士一一解释，征得各代表同意后，亲手改削，白天与各国代表解释接洽，晚间忙于修册，辄一二时方就寝，其勤劳可以想见”。到9月，修改工作基本完成，美国委员司注恩急于返回美国，决定尽快结束委员会工作。王宠惠与各国委员私下进行大量“非正式之集议”，故正式会议上“反不见何等重要之讨论，盖不过形式而已”。

  Padoux）和爱司加拉的名义，致函司注恩，对《报告书》草案发表意见，为中国现状辩护。如第2编“其十四”有关孙传芳辖下五省脱离北京政府管辖“独立”的宣言，已被孙传芳正式否认；“其四十六”有关立法的批评，宝道指出中国国会已通过19部法律议案，且称中国人并不重视法律的“合宪性”；“其七十”指出《大清律例》已被翻译成英文和法文，其中还有40多条律例仍然有效，可参见爱司加拉《中国法律与比较法学》一书；“其七十四”之民事诉讼执行问题，亦有有关规定法律，尽管还难以令人满意；“其八十九”之《商标法》问题，列强实际已承认该法律；“其九十一”关于《国籍法》的冲突问题，指出如果列强坚持出生地主义，则在中国出生的外侨将失去外籍身份，损害在华外侨利益；“其一〇六”关于大理院的判例翻译成外文的问题，认为只有部分翻译成外文的说法并不准确；“其一一四”关于《拘留所暂行条例》，指出巴黎和会上中国已在《希望条件说帖》附录中公布其英译本，法权讨论委员会也已将该条例译成法文；针对第3编第1段关于修订法律馆和法权讨论委员会工作情况的说明，指出修订法律馆进行法律的起草工作，法权讨论委员会则进行法律翻译及废除治外法权有关问题的研究等工作；针对第8段新式法院问题，指出法权讨论委员会已公布中国新式法院数量、地点、管辖区域及财政状况。

  7月12日，王宠惠就宪法与法律问题作说明：“委员会部分成员对中国今天实施的法律的合宪性存在疑问。更准确地说，问题是由于除了少数以外，中国实行的法律并未由国会通过，那么上述法律是否合乎宪法”。王宠惠承认，大部分法律未经国会通过是“不正常”的，但原因是国会数次被解散，存在时间较短；中国正处在政治转型期，欧洲及美国历史也表明，立法机关在转型期通常无法正常行使职权；“在中国及欧洲其他几个国家，法律正常公布就会得到执行”，政府在国会无法行使职权期间自行颁布法规，国会也从未宣布上述法规无效，表明其“批准”了上述法规，中国人承认这些法律的效力。

  经过沟通，王宠惠在9月14日谈话中表示大体接受《报告书》：“中国方面之修正意见，大部分已被容纳，故此次之会议，乃一种复议之意耳。中国与各国所立之地位，及所抱之观念，当然不能相同，故对于报告劝告书之意见，自似有微言。在中国持急进论者而言，固难免有所不满，然由于公正地位而言，则不能谓不满足矣。”

  9月16日上午10时，委员会在居仁堂召开会议，对分委员会提交的《报告书》草案表达最后意见。经各委员同意，众人在《报告书》上签字。王宠惠发表宣言书，对委员会未建议各国立即放弃治外法权表示失望，但还是签字，只是附注说明，“署名于本报告书不能认为对于第一、第二、第三编所载各节悉表赞同”。时人批评此举“是岂非不赞成原因而反赞成其结果”。

  《报告书》并无官方中文版本，现今中文学界常用的《英汉对照调查治外法权委员会报告书》系依据英文版翻译而来。《报告书》第一部分为“缘起”，引述华会议决案，介绍委员会成立之缘由、人员组织等；正文共分4编，第1编为“治外法权在中国实行之现状”，介绍列强在华治外法权的起源、中国法院及外国在华法院的概况、有关治外法权弊端的各种意见等；第2编为“中国之法律及司法制度”，介绍包括中国宪法、刑事法律、民事法律、商事法律及其他法律法令编纂、公布施行情况及对中国法律的意见，司法行政、新式法院及县司法公署、审判处等过渡时代的法院、兼理司法事务的县知事衙门、军事审判机关、东三省特别区域法院等司法机关的情况，司法人员的选任、待遇、惩戒等方面的制度及对其的意见，监狱行政、人员、规则及对监狱制度的意见；第3编为“中国施行法律之情形”，指出存在军人干涉司法、法律适用标准不统一、司法制度及监狱制度施行情况不乐观等问题；第4编为“建议”。附录包括6部分：《享治外法权各国之名称及条约内有关系之条文表》《中华民国大总统莅任宣言书（1913年10月10日）》《关于外国法院之说明书》《中国新式法院地点及法官员缺一览表》《新式监狱地点及收容人数一览表》《调查治外法权委员会旅行团报告书（1926年5月10日至6月6日）》。中译本最后还以“附件”形式收录《中国委员对于在中国治外法权现在实行状况之意见书》《中国委员对于治外法权现在实行状况之补充意见书》《中国委员宣言书》3份中方提出的文件。上述3份文件是北京政府在公布《报告书》第4编同时公布的，实际并不包括在正式《报告书》中。

  《报告书》第1编“治外法权在中国实行之现状”，共50段。其中关于各国在华治外法权实行状况的文件，即附录三《关于外国法院之说明书》，系由美、比、英、丹、法、意、日、荷、挪、葡、西、瑞等12国委员各自准备并提交给委员会。报告虽然指出外国法院的诸多不足，但基本是泛泛而谈。从英国政府给特纳的指示，可窥知原因所在：

  关于外国法院的运作，出于显而易见的原因，委员会的调查要有一定限制；他们的目的应该是，对所有的外国法院，不论其国籍，若其运作有内在缺陷，则建议纠正办法；他们几乎不可能把注意力单集中于某国法院也许会出现的弊端，更不用说建议纠正的办法了。

  也就是说，委员会对外国法院的调查根本不必深入，更不能强调其弊端。委员会内部也担心，如果详细调查各国在华治外法权情况，委员会将分裂，因此，《报告书》只是简单谈到治外法权的弊端，并未举出具体事例。各国在华法院及领事法庭的资料都由本国委员提供，自然不会批评运作中的弊病。

  《报告书》第2编“中国之法律及司法制度”，包括第51—196段。其中第51—117段讨论中国修订法律的概况，宪法、刑事法律及条例、民事法律及条例、商事法律及其他法令的内容与公布实施情况，称赞中国法律及司法制度改革的努力及成效，并提出批评意见。第118—186段主要关于中国司法制度，讨论各类法院的地点及数量，司法部及附属机关的组织与职权，新式法院及检察厅的组织、职权、诉讼程序，县司法公署、审判处、司法筹备处等过渡时代法院的组织及管辖、诉讼程序，兼理司法事务的县知事衙门的组织及管辖、诉讼程序，东三省特别区域法院、会审公廨等特别司法官署的组织及管辖、诉讼程序，陆海军军事审判机关的组织及管辖、诉讼程序，平政院的管辖权、警察官署处置违警罪的权力，推事、检察官、书记官、承发吏、县司法公署审判官、各县承审员等司法官员的考试、任用、官等、官俸、惩戒办法，律师考试、权利义务及惩戒办法，诉讼费用等；指出由于司法制度剧烈变化，出现司法与行政、初审管辖与二审管辖等界限不清的弊端。第187—196段关于中国监狱制度，讨论监狱之概况，监狱行政、管理规则及监所人员的任用、俸禄等，称许新式监狱数量虽少，但各项制度较为完善。

  委员会承认中国改良法律的工作“成绩业已昭著者，即法院之组织、民刑诉讼条例及其他实体法之制定是也”；司法制度也体现出向“先进国家”学习的意愿，“近代中国司法制度及法律制度……本以欧洲大陆及日本制度为模范，本意甚善”；新式监狱及看守所制度“大致似属妥协，如评判亦只能对于其实际上之行政，不能对于其制度上有所臧否”。不过委员会对中国法律的诸多评判不尽合理，特纳承认：“委员会对中国法律的评价标准是极其严苛的；每一位委员按照自己的理论观点评价这些法律，其实是要求中国有一个可以让各国均满意的制度……依照这个标准，世界上许许多多的立法都会受到责难……有一两位委员着手此项调查时似乎或是抱有先入之见，或是想尽可能多地找中国立法的漏洞。”《报告书》不得不承认中国法律与司法制度改革的成效，但委员会不可能建议立即放弃治外法权，故要严厉批评中国法律制度的缺陷：根本法律（宪法）不存在，法律中存在互相冲突之处，新法律适用地区有限，诸多重要法律尚付阙如，等等。

  《报告书》第3编第197—242段为“中国施行法律之情形”，仅限于讨论“实行情形与法律之规定不相符合之点”，不讨论“其实行情形与法律规定相符之点”，故基本都是对中国司法的指责。该部分批评中国司法受到军人干涉、法律适用标准不统一、司法经费缺乏保障、法律与司法系统受地方势力破坏、新式法律与司法制度的推广及发展受阻，列举张志案、徐树铮案、邵飘萍案等在委员会集会期间的相关事例，还攻击五卅运动期间中国民众的反帝爱国行动。委员会的信息源自包括“在北京开会时搜集之材料及附于本报告书之旅行团调查报告书”，但这并非委员会的主要资料来源。如前所述，在委员会集会之前，美、日等国就已通过驻华领事等对中国司法进行详细“调查”，各国领事提交的报告“不但述及关于北京附近地方战事期内所发生事件，且指证近数年来中国各地司法多受军人干涉”。列强自认对中国司法情况已有相当程度的了解，并在考察前已认定不能立即放弃治外法权。委员会对各地的司法考察只是完成《报告书》前无足轻重的程序，不实际影响《报告书》对中国司法的评价及结论。

  该编存在不少错讹，事实层面如关于地方分庭的数量有误。此外，该编对中国法律及司法实际运作状况的某些批评也不符合事实。如该编最后一章主要批评中国法院审判迟延等问题，其中“其他可议之点”指出：

  除本编上述各节外，关于审判迟延……等事，本委员会各委员曾收到报告不少。对于各案事实，本会无法查明。但据常人所知，其中所述事实，似非尽属子虚。夫审判迟延，执行困难一事，无论何国，在所不免。但本委员会以为中国现在异常之状况，更有以致之。

  委员会一方面承认无法查明事实，但又强行作出“似非尽属子虚”的判断，另一方面还承认各国实际上都不能完全避免迟延问题，表明他们清楚审判迟延的责任并非都在中国法院。

  特纳给英国外交大臣奥斯丁·张伯伦（Austen Chamberlain）的报告中，专门以两个具体事例，谈到这一点：（1）哈尔滨的一起民事诉讼。外侨抱怨自某天起，法院的审理工作再无音讯，但据特纳的调查，实情是原被告双方律师数次向法院申请延期审理，以争取达成和解，最后一次无限期中止审理，更是由原告英国侨民的律师申请的，结果外侨颠倒黑白，将此事说成中国法院有意拖延案件的审理。（2）牛庄的一起刑事诉讼。根据中国刑事诉讼程序，一俄国人杀人案件先由预审法官根据检察官的要求做预审，确定案件须到法院正式审理，案件随之公开。结果英文报纸不顾不同法系的差异，将这一符合大陆法系检察侦查刑事诉讼程序的做法，称作滥用司法，并借此批评中国法官无能。

  根据特纳报告可知，委员会很清楚，至少部分关于审判拖延、法官无能等的指责缺乏事实依据，是刻意制造的谎言，还有一些是由于大陆法系与英美法系诉讼程序的差异造成的。特纳由此意识到，某些对中国司法的苛刻评价只能证明外国人的傲慢，他们以为“法庭的职责就是立即对外国人提交的民事诉讼案作出有利于外方的处理”，而不提审判拖延通常是当事方或法庭无法控制的因素导致的。“把案件中出现的不符合某领事或外国诉讼当事人想法的所有情况，都归咎于中国法庭”的做法，明显有失公正。

  《报告书》前3编虽有错讹，但整体尚属对事实的描述和评价。而第4编“建议”涉及撤废治外法权，虽对各国政府无约束力，但其核心内容体现的依然是列强对在华治外法权的迷恋。